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小品:偶遇

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    胡锦涛同志在2003年7月1日的重要讲话中指出:“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民。地方人大的立法工作贯彻“三个代表”重要思想,就是要使制定的地方性法规,能够切实反映广大人民的意志和根本利益,即“顺民意,谋民利”。完善社会主义市场经济法律体系,建设社会主义法治国家,一定要加强立法工作,其中包括加强地方立法的工作,但并不是说,制定了法律就是实行了法治。亚里士多德早就说过,法治的含义是包括严格的依法和所依之法必须是“良法”这两层意思的。所以我们不仅要制定出法律,而且必须制定出能够实现、维护、发展广大人民利益的法。
地方性法规一定要符合宪法。因为宪法是国家的根本大法,是全国各族人民意志和利益的最集中的体现,任何法律法规都要以宪法为依据而不能违背宪法。违宪的法律规定越多、执行得越坚决,对人民的利益危害就越大。最近一段时期社会反映强烈的孙志刚案件,起因是公安机关依据1982年国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》对孙志刚实施了错误的收容审查,导致了孙志刚被伤害致死。我国宪法规定了公民的人身自由权利不受侵犯,非经人民法院决定或者人民检察院批准不受逮捕。孙志刚是因为当时他没有随身携带“三证”(我们任何人都不可能随时随地将“三证”带在身上)而被作为“流浪者”被收容即被限制人身自由的。因为强制性地收容审查与拘留、逮捕在限制人身自由上并无区别,故这样做显然是违宪的。同时我国《行政处罚法》、《立法法》规定,限制人身自由的行政处罚、强制措施,只能由全国人大或者常委会通过制定法律来规定,而不能由行政机关的行政法规来设定,在上述两个法律颁布后国务院这个《收容遣送办法》应当是不能再执行的。这次孙志刚案件受到法律界人士的严厉批评。国务院迅速作出决定,废止了原《收容遣送办法》,颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。国务院的行政法规不能违宪、违法,我们制定地方性法规更应当严格遵循合宪、合法的原则,不能侵犯公民的人身自由权利和其他合法权益。
地方性法规应当防止对公民权利的过度干预。公共领域或者称公共权力和私人领域或者称私人权利,从来就是一对矛盾,既对立又统一。行政机关、司法机关等行使的权力即是公共权力,其最大特点是在于它是由法律赋予的,法律赋予这些机关什么权力,这些机关才行使什么权力,法律没有赋予的权力,它们是不能行使的,否则就是构成“行为没有法律依据”,就是越权;但公民不同,除了法律明确限制的以外,其权利广泛存在。宪法规定公民的基本权利,只是对公民权利的基本的方面、起码的权利作出规定,予以强调,并不是公民权利只限于此,凡是法律没有限制的就是公民自由的领域。世界文明、法治的总趋势,是减少、限制公共权力,扩大、发展私人权利,尽量使公共权力保持在最小范围,而使公民获得尽量多的自由。我国近年来推行政府机构改革,努力简化行政程序、精简机构设置、减少行政审批等,也是朝着这种趋势的。过去的情形就不一样,如以往很长时期,公民出门办事要带很多的证明和文件,否则寸步难行、啥事也办不了。如农民进城打工,除身份证以外,还要有原籍县政府制发的“外出人口务工证”、务工地的“外来人口就业证”、务工地的“暂住证”、雇佣单位的经所在地政府部门批准的招工计划和名额等,没有这些证明材料,是不能在城里务工的。如是夫妻一同外出,还要持结婚证,否则不能一同住房或租房。要获得这么多的证明,就是要经过这么多的审批。甚至于结婚,虽然男女双方自愿,什么条件都符合,但必须经过所在单位批准,开出证明,才能到婚姻登记机关登记。这些都是国家公共权力对公民私人权利的过度干预,公共权力膨胀的结果就是公民权利的被挤压,公民自由的空间越来越小,这对于促进经济繁荣和社会发展,建设一个朝气蓬勃、充满活力的社会是不利的。现在改革的结果,除了身份证、暂住证以外,其他的证明和批准都不要了,这是我们社会的一个很大进步。当然,有些必要的审批和手续还是应当要的,如从事餐饮、食品行业的人,必须身体健康,持有卫生许可证。现在各个方面都强调依法管理,要求规范化、正规化,故地方立法中不断地出现“管理条例”之类,所以要特别注意公共权力的不应有的扩大。如民事合同,只要是当事人双方真实意思的表示,内容不违背国家法律的禁止性规定,订立后即具有法律效力。但有同志建议:为了防止欺诈,应在地方立法中规定合同订立后应当经过有关部门鉴证。这个建议是不能采纳的,至于合同欺诈的问题,法律已有处理的规定。
地方性立法要对市场主体、公民权利予以平等保护。我国宪法中规定了公共财产神圣不可侵犯,对公民的合法财产予以保护。对这个规定,我们过去没有觉得它有什么不妥。但随着市场经济的发展,市场主体出现多元化,特别是加入世贸组织之后要求实行非歧视原则,这样一来,我们就要考虑这个规定合适不合适。因为一个是神圣不可侵犯,一个是予以保护但并不是“神圣不可侵犯”,这里有谁高谁低的问题,所以现在有些同志建议对这条规定加以修改。还有一件事情,我们以前多次讲要对什么事物“保驾护航”。香港有一条法律,如果能证明案件在香港以外的地方审理得不到公正审判的话,就可以在香港审理。当有一起涉及内地大型国有企业的案件时,律师找到报纸上登载的领导人的讲话中有“法院要为国有企业保驾护航”的话,即以此证明内地法院是对国有企业保驾护航的,案件在那里审理对外商或民营企业可能不公平,结果把本来应由内地审理的案件弄到香港审理去了。当前在地方立法中,平等保护市场主体、公民权利,是一个非常需要注意的问题。我们从发展本地经济出发,可能要制定出一些在这个方面、那个方面的优惠政策并进而规定到地方性法规中,所以一定要注意贯彻平等、非歧视原则,不论是本地外地、公有民营,凡来此地搞开发建设或者经商,都应享受一样的优惠政策,给予一样的保护。现在还有一种现象,有的地方为了吸引资金搞开发建设,对投资者予以照顾、支持的同时,忽略对本地原有公民的权利的保护。常见的如搞房地产开发时,支持开发商,而对被拆迁居民的合法权益保护不够,并由此引发社会不安定问题。
地方性立法要注意保护弱势群体的合法利益。法律向弱者倾斜,这是一条公认的原则。只有注意保护弱者,才能平等地保护全体公民和一切社会主体的合法权益,体现社会正义和公平,维护社会的稳定和秩序。弱势和强势是相对的,消费者相对于经营者是弱势的、患者相对于医疗机构是弱势的、打工者相对于老板是弱势的、接受格式合同的一方相对于提供格式合同的一方是弱势的、在行政管理中被管理者相对于管理者是弱势的,等等。现在各地都在制定关于保护消费者、保护职工等弱势群体的法规,这是法制建设中的重要工作,一定要做好。在这个工作中,非常重要的是有些观念要改变,比如在规定保护职工合法权益时,一定不能将农民工、临时工排除在外。现在有些工会组织,重视保护本单位在册职工的权益,而未将第一线工作的大量的农民工、临时工纳入自己保护的范围,工会在代表职工与经营方订立集体合同时也不考虑农民工、临时工,这都是不恰当的。现在许多农民工、临时工被克扣工资、在没有相应安全卫生条件下冒险作业、发生工伤事故得不到照料和补偿等问题在很多地方很突出,应当成为地方立法重视的问题。在处理医患纠纷、房地产开发建设纠纷和商品房买卖纠纷、公用事业经营者和用户的纠纷、精神损害赔偿等等问题上,有许多不同意见,有些问题争论还很激烈,我们在看待这些问题、制定法规、规章和政策措施时,应当贯彻法律向弱者倾斜的原则。
为着贯彻“三个代表”重要思想,制定出能够实现、维护、发展广大人民利益的法,立法过程应当是民主的。最主要的是应当认真听取广大群众的意见,通过进行立法调研活动、召开有各界人士参加的立法研讨会、听证会等形式,集中民意、吸纳民智。地方性法规制定出来后应当认真贯彻执行,并在执行中继续听取群众的意见和建议;有问题或者确实没有制定好的,经过法定程序可以修改或者废止、重订。总之,一定要使我们制定的是符合“三个代表”的“良法”。

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