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联保贷款：联结信用社与“三农”的桥梁

──对获嘉县农村信用社发放联保贷款的调查与分析

    河南省获嘉县地处豫北平原，总人口38万人，其中农业人口33万，占86.7％。全县耕地面积44万亩，农民人均耕地1.3亩，是一个典型的农业县。近年来， 获嘉县信用联社立足县情，以“三个代表”为指针，积极调整信贷方式，大力发放农户联保贷款，自2000年至2002年底，累计发放农业贷款39744万元，其中联保贷款27225万元，占68.5％，有力地推动了全县农业结构调整和农村经济发展。三年来，全县新发展优质小麦25.5万亩、优质水稻15万亩。新增蔬菜面积3.85万亩，新增花卉面积1500亩，各乡镇建立了规模不同的农业示范园。农村畜牧业发展迅速，全县生猪存栏22.3万头，牛存栏1.7万头，羊存栏3.5万只,年均递增27％、41％、 和67％。牛屯养猪专业村、大呈千头牛场、南关万只羊场等基地建设如火如荼，乌鸡、狐狸、鹧鸪等特种养殖方兴未艾，全县农村和农业经济结构调整进展顺利。

                      背  景

    1998年，该县联社根据当地农民生产发展，在全县推行了小额农业担保贷款。农民只需持本人身份证、村委会证明和有实力的担保人的担保，就可以得到2000元以下小额农业贷款。1999年为了更有效地支持农村经济，该县联社又把小额农贷金额由2000元提高至5000元，并简化办理手续，实行贷款公开。至2000年该县共发放小额农业担保贷款10750 万元，极大地激发了农民发展生产的热情，有效带动了农村经济的发展。

    随着农村产业结构调整步伐的加快，小额农业担保贷款由于额度小、手续繁琐，已显示出与农村生产力发展不相适应的弊端。调查发现，随着农民经营规模的扩大，小额农业担保贷款已不能满足农户资金需求，影响了农民生产经营的进一步发展；有的贷户贷款未到期宁愿把钱放在家里多掏利息也不愿提前归还，怕用款时办理手续时间长，影响资金周转......怎样在保证信用社信贷资金良性循环的前提下，提高贷款额度，减少贷款环节，更好地为“三农”服务，使农民贷款象存取款一样方便呢？该联社经过多方调研，推出了农户联保贷款方式，即3至5户农民组成一组，互联互保，可以取得5000元以上50000元以下的贷款，在农户联保过程中，实施“等级核定、余额控制、随用随贷、周转使用”的联保贷款证管理办法，从而基本上解决了农民因没有存单、房产证抵押而形成的担保难、因手续繁琐而形成的贷款难问题。至2002年底，该县共农户联保小组3880组，联保贷款余额为10863万元，本息收回率达98％以上，全县20900户农民成为联保贷款的直接受益者。

                   主要经验和作法

    一、推广过程中，做到“三到位”。

    一是思想认识到位。该联社充分认识到农户联保贷款对服务“三农”及实现信用社自身效益的重大意义，推广过程中，充分听取地方党政部门和农民群众的意见，以防出现片面性、单纯性，做到实事求是，有的放矢，使农户联保贷款不仅仅是一项单纯的发放贷款工作，而且通过信贷杠杆作用，将之作为与地方党政工作、农村工作、精神文明建设等相联系的系统工程，充分获取地方政府的支持，发挥农户联保贷款的最大效能。

    二是组织措施到位。该联社成立了领导小组，制定了详细的实施方案，采取了先行试点、摸索经验、全面铺开的工作思路。2000年6月份，该联社在亢村镇、 张巨乡进行了试点。他们采取向乡镇领导汇报、召开村两委干部会议、分发宣传单等多种方式，大力宣传联保贷款的作用和意义，并邀请乡镇村委干部加强对联保贷款工作的推广和领导组织，号召符合联保贷款条件的村民申请联保贷款。当农民了解到联保贷款办法后，自愿提出申请，根据集中连片的原则，3至5户农户组成联保小组，选出联保组长，并有联保小组根据本组成员各自能承担的经济责任，民主确定贷款金额，然后由村委、信用社代办员和包片信贷员组成的联保农户资格评定小组进行初审。信用社逐户上门走访、座谈，了解申请农户的经营项目、发展计划、自有资金以及个人资信情况等，集体审核，确定联保农户贷款限额，为农户办理相应等级的联保贷款证。农户拿着贷款证，可以直接到信贷专柜前取得最高限额内的贷款，随用随贷，方便快捷。

    三是支农服务到位。联保贷款发放中，各信用社根据自身情况，开展了形式多样的便民服务。如张巨信用社设立了联保贷款证一条龙柜台，在农民眼底下办理手续，加深印象，方便职工操作；亢村信用社为了加快农民对联保贷款的了解，制订了通俗易懂的办证流程图，使农民一目了然......

    二、实施工作中，坚持“三依靠”。

    一是依靠地方党政的大力支持。由于农户联保贷款具有支农高效性和系统性，得到了地方党政的高度重视，他们把这项工作作为密切干群关系的一件大事来抓，经常召开会议，制订落实措施，有力地促进了活动的开展。二是依靠全体信用社职工辛勤扎实的工作。广大信贷员发扬走村串户、吃苦耐劳精神，认真考核，现场办证，并推动了沉淀贷款和利息的清收工作。三是依靠广大农户的积极参与。刚开始大部分农户心存顾虑，抱着无所谓的态度，通过信用社艰苦细致的宣传，及时兑现承诺，特别是首批农户尝到使用贷款证的甜头后，提高了对贷款证的认识，激发了广大农户踊跃参与的热情和积极性。

    三、严格手续，把好“三关”。

    一是严把发证关。坚持“两不两好”( 不拖欠乡统筹、村提留、水费，不拖欠信用社老贷款；信用关系好、人品好)的发证条件，按照农户申请、村委会登记造册、3至10 户自愿组成联保小组、信用社审批的程序和“多户联保，等级核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的原则发放贷款证；二是严把贷款投放关，农户贷款时凭“两证一卡”( 信用贷款证、身份证和服务卡)发放；三是严把事后监督关。 对农户贷款证的发放及运用实行台帐监测，推行一村一本、一户一页、一旬一对、一月一查、一季一考核、一年一评定的管理机制，严防“有证不贷，无证照贷，贷而不填，超额放贷”等现象发生，确保农户贷款证管理规范运作。

                实施效果及体会

    农户联保贷款实施两年多来，实现了“三农”和信用社的双赢，取得了较好的成效。

    一、“三农”方面。

    ㈠有效地解决了农民贷款难问题。获嘉县是一个典型的农业县，农村70％以上的农户贷款是由信用社提供的。如果信用社继续以小额农贷的方式发放贷款，满足不了农民生产需要，势必影响农村经济的发展。如果要求农户提供存单、抵押品等抵(质)押物，显然与农民的实际相脱离，且办理抵、质押贷款的手续繁杂，有可能延误农时。农户联保贷款在一定时期里有效缓解了农户抵(质)担保手续繁琐、费用高等问题，弥补了小额信用贷款额度小的不足。它依靠联保小组成员互助作用，使贷款变得借偿便利，在一定程度上推动了农户经营的规模化发展。

    ㈡增强农民的信用观念，促进了农村信用意识的提高。农户联保、联心、联责、联效、联帮，形成了信息互通、互惠互利、风险共担的共同体。当联保户中某农户不专心于经营项目时，同组农户会出来制止，目的是促其经营项目能上去，保证按期还款；当个别有困难时，同组农户会履行信用承诺，协助该农户垫款还息还贷。通过联保贷款的推行，培养了农民的信用意识，推动了农村文明建设。

    ㈢推动了农业产业结构调整，促进了农村经济发展。信用社开展联保贷款后，带动了全县种养业的发展，活跃了农村经济。在信用社联保贷款的支持下，该县亢村、冯庄、大辛庄乡建成了水稻高产种植基地，史庄乡建成了万亩红提葡萄基地，城关镇小络村、宋庄村建成了优质苹果生产基地等等。2002年， 照镜优质“金太阳”杏成熟上市， 亩产量达1000公斤，亩收入达到了6000多元；亢北早熟葡萄示范园的优质葡萄8月份上市后，亩效益达到了1.5万元；太山、东仓、马营桥等蔬菜基地开发出了无公害生产技术，提高了蔬菜的科技含量和产品档次。联保贷款的实施，受到了地方党政的一致好评。亢村镇党委书记高兴地说：“联保贷款的实施，对农村产业结构布局调整、支持农民致富起着不可估量的作用，我镇搞农村产业结构调整，资金靠山就是信用社。”该县领导评价说：“信用社实行联保贷款，扩大对农村信贷投入，替政府为农民办了一件大好事”。

    ㈣巩固了农村基层政权。联保贷款的实施，对农民遵纪守法意识的增强以及邻里睦和、农村社会稳定均起到了促进作用。亢村镇王某在村里“人缘”不太好，在进行贷款联保时，没有人愿意和他组成联保小组，使他十分孤立，内心受到了很大震动。自此他十分注意自己的言行，主动和四邻五舍搞好关系。后来在村委的帮助下，他如愿以偿地取得了贷款。一位村委领导说：“联保贷款的实施，对我们村委工作帮助很大，违反村规民约、不配合村、组干部工作、不讲信用的就不具备发证条件。村委通过这一载体，树立了更高的威信，各项工作更好搞了，党的各项政策更好落实了。”

    二、信用社方面。

    ㈠有效地降低了信贷风险，信用社效益明显提高。由于联保贷款户的偿债责任联系在了一起，他们各自的利益也就捆在了一起，相互之间加强了监督，无形中为贷款管理增加了一层监督力量，而且这个监督是全过程的，更直接，更有效。如贷款是否专款专用，否则，其他农户会帮助信用社及时追回，并劝其退出联保组；联保户在经营过程中能相互关照，相互传授技术，相互帮助解决困难，生产经营取得最大的效益，从而奠定了还贷基础。获嘉县信用社自2000年开办联保贷款以来，到期贷款本息收回率达96％以上，取得了明显的经济效益。

    ㈡深化了信贷管理，规范了信用社的信贷资金运作。实施农户联保贷款证管理，解决了过去农户借款“找不到门”，信用社收款“找不到人”的问题，彻底改变了农贷管理“一放就乱，一管就死”的局面，另外坚持公平、公正、公开的原则发放联保贷款证，合规、合法、高效发放贷款，有效杜绝了跨区贷款、人情贷款及“垒大户”等违规现象发生。既扭转了过去信用社信贷管理混乱的局面，又呈现出新的生机与活力。

    ㈢提高了信用社的社会声誉，巩固了农村阵地。联保贷款充分体现了农村信用社主动贴近农户、关心农户、信任农户和支持农户的真挚情意，从而获得农民群众对信用社的更多支持。信用社上门核定贷款余额，为信用社和农户之间构建了一个双方定期沟通的桥梁。农民群众认识到只有信用社才是他们发展生产、改善生活、致富奔小康的坚强后盾，积极支持、配合信用社工作，纷纷入股信用社，三年来，该县信用社股金增加    万元。联保贷款的实施，带来了党政领导和农民群众关心、支持信用社经营和发展良好局面。

                存在的问题及建议

    农户联保贷款在一定时期内，为推动农村经济发展发挥了重要作用。然而，在发放联保贷款的实际运作中，由于信用社信贷管理不到位、与农户生产信息不对称以及农村生产力落后的现状等制约因素，暴露出联保贷款的一些问题。

    一、信用社方面

    ㈠资金严重不足，成为信用社支农发展的重要制约因素。以张巨乡为例，经调查测算，2002年该乡两大支柱产业约需资金900万元(其中花卉种植400万元，养猪业500万元)， 加上基础农业投入和小额消费借款，需要信用社提供支农资金1500余万元。2002年张巨信用社存款净增168万元， 存贷比为61％，扣除准备金，可用资金只有100万元， 加上支农再贷款200万元，全部支农资金也仅有300多万元，远远满足不了全乡经济发展对支农资金的需求。由于各社金融机构对存款的激列竞争，信用社的服务手段、异地结算和信用产品的相对滞后，导致存款的市场占用份额逐步萎缩，人民银行的支农再贷款成为联保贷款的主要资金来源，况且支农再贷款的额度小、期限短，不符合农业生产的需要。因此，支农资金不足与农户贷款需求旺盛之间的突出矛盾，严重制约了信用社支农主力军作用的发挥。

    ㈡农户联保贷款单笔额度小，弱化了其应有的支农效能。调查中发现，随着农村经济的进一步发展，农户联保贷款因额度较小，已越来越不适应农村经营发展的需要。由于农村信用社支农资金十分有限，为照顾广大农民“面”上的资金需求，不得不降低单笔贷款额度，这种情况对支持农村经济发展、尤其是典型示范户的发展，力量显得十分微弱。

    张巨乡杨洼村有20多户农户计划搞养羊项目，通过市场考察，他们3户一组在信用社办理了联保贷款， 由于单户贷款金额小，大部分农户未能如愿养到羊。朱修福就是其中的一位，他的联保贷款最高余额为5500元，到山西引进品种羊繁殖至少需要3万元。2万多元的的资金缺口，使他最终放弃了养羊项目，只能让联保贷款证闲置；在陈庄村，随着花卉业的发展，花农外出承包工程所需资金的额度越来越大，信用社的联保贷款已显得力不从心。联保户陈泽虎，在鹤壁承包了一个30万元的工程，动工前尚有8万元资金缺口， 他的联保贷款证上只有1万元的余额， 在未能争取到其他资金援助的情况下，他无奈地转让了工程承包权，仅此一项少赚10余万元；种花大户朱现省，拥有花田20余亩。2002年他以40万元标的承包了新焦路获嘉段的绿化工程，由于资金周转不灵，使工程一度停工，直接影响了交工日期。当时他仅有取得6万元联保贷款的资格，不能满足工程之需，朱非常着急。张巨社在认真考察后，经请示联社，又为朱提供流资9万元，使该工程在合同期限内顺利交工。调查显示，在陈庄村大多数的花卉承包工程中，传统的农户联保贷款已显示不出实质性的支农作用。

    ㈢受支农再贷款期限节制，农户联保贷款期限短，不能和农业生产周期合拍。目前，农村信用社大多将联保贷款期限定为半年，最长为一年。而农业尤其是特色农业发展，如经济林种植，约需2至3年。这种期限上的不对称，造成了贷款户还款难，信用社收贷难，引发了很多的麻烦。陈庄花农陈泽新，是信用社的老客户，2002年承包了50亩地种植经济林。据调查，该树亩收入5000元以上，经济效益相当可观。但每年的养护费即需5万多元，他以联保方式在信用社贷款4.6万元，期限半年，用于经济林的养护。每次到期后， 他便在信用社和亲朋好友之间来回倒腾，借债还贷，然后借贷还债，搞得他焦头烂额，耗费了很多精力。

    ㈣信用社信贷人员少，存在联保贷款管理不到位现象。如：张巨信用社一名信贷员，负责陈庄、范庄、杨洼3 个村900余户，800万元余额的农户贷款，其中联保贷款300 笔，300多万元。据统计，有的信用社信贷员工作量更大。 这么大的工作量要想保证每笔贷款都做到“三查”制度落到实处，是不现实的。特别是贷前调查和事后监督工作，仅凭各村代办员或村干部作中介，农村的亲情血缘关系会因中介信息失真导致信贷风险。

    二、农户方面

    ㈠“捆绑式”贷款，为联保贷款埋下隐患。调查发现，农户中有借用联保贷款证，或联保户贷款让非联保户使用的现象，还有一些农户将联保组所有贷款证集中起来一个人用，给信用社资金带来了很大风险。一些农户对转让使用贷款证带来的严重后果缺乏足够认识，信用社加大联保的宣传和管理显得尤为迫切。要通过宣传，使广大农户明白贷款证是联保户的资信证明，自觉杜绝外借或挪作他用。同时信用社要把好柜台关，做到贷款证、身份证两对照，制止冒名贷款行为，维护贷款证的严肃性。

    ㈡“一哄而上”现象，为联保贷款造成市场风险。部分乡村依靠行政主导，通过典型户、重点专业户的示范带动作用，使农户在发展某种产品上存在“一哄而上”现象，如前些年许多乡镇农户养海狸鼠、种日本大萝卜等，出现地方性借款农户产品结构雷同，小额贷款形成了行业性的“垒大户”现象，如果市场价格出现大的波动，导致农户产品出现新的“卖难”。联保贷款的农户组更容易在同一产品上“一哄而上”，从而导致贷款出现行业低落造成的市场风险。

    ㈢“多头”贷款，为信用社带来管理风险。由于信用社管理不到位，出现个别农户“冒名贷款”、“多头贷款”现象，即一个农户冒用不同人的财产和多个农户联保成组，达到多次贷款的目的，给信用社造成了极大的信贷风险。

    ㈣“赖债”现象得不到有效遏制，为信用社带来信用风险。对个别赖债户、逃债户，信用社缺乏有效的制裁手段。特别是个别乡村干部的宣传误导、个别农户错将信用社贷款当作民政救济，这种情况不仅对信用社信贷资产造成损失，而且对农村信用环境建设造成负面影响。

    ㈤“乡情”关系，为联保贷款带来道德风险。联保小组的组成，多由本村代办员或村干部考察，而农村复杂的亲情血缘关系，以及“乡里乡亲”的面子关系，会造成个别农户信用评定失真，促成某些农户贷款额度的提高，导致贷款出现潜在风险。

    为此，我们建议：

    一、农村信用社应加大存款的组织力度，增强支农服务功能。人民银行对信用社的支农再贷款，应加大总量和延长期限、降低利率，真正符合和满足农业生产的实际、农民生产生活需要，降低农村信用社的经营成本。

    二、优化小额贷款营销方式组合。农村信用社要因地制宜、因户制宜，不断创新，打破传统的“单打一”方式，推出农户小额贷款“套餐”服务。如在建立对农户资信评级的基础上，对部分信用程度较高的农户，在发放抵(质)押或联保贷款的同时，给予一定信用贷款额度的组合贷款，达到既鼓励守信农户的大额贷款，又保持小额贷款营销活力的目的。2002年张巨信用社试行的联保贷款等级管理法，效果较好。他们将花农按经济实力、还款能力、信用程度分为六个等级，规定一级户贷款余额在5万元以内，二级户3万元以内，三级户2万元以内，四级户1.5万元以内，五级户1万元以内， 六级户0.5万元以内，贷款户自愿组合联保小组， 同等级之间可以联保，高等级可以与低等级联保，但必须与低等级的贷款额一样。同时期限可以适当延长。目前，张巨信用社已评定一、二级户135户，贷款总额500万元，促成了一大批诚实守信的致富户，未形成一笔沉淀资金。

    三、建立信贷风险防范预警机制。一是加强内控制度建设，防范道德风险发生。尽管目前农村信用社面临信贷人员少而借款农户多现象，难以全面管理到位，但仍要坚持贷款“三查”制度，最大限度降低贷款风险；二是建立农户小额贷款一户一卡制度，防范农户多头贷款风险；三是充分发挥联保小组组长协助管理和小组成员之间相互监督作用，联保小组成员贷款出现风险，其它成员要及时向信用社报告。切实落实联保小组成员的连带责任，增强小组成员担保意识；四是加强市场调研，防范市场风险发生。信用社信贷员考察农户贷款，必须关注农户产品市场价格走势等信息，并进行市场前景预测，以采取必要的应对策略防范信贷风险。

    四、加在对不良贷款的盘活力度，采取法律、行政等手段清欠不良贷款，在社会上形成赖债可耻、赖债户人人喊打的氛围。对赖债行为的打击，就是对社会信用的弘扬。