进一步控制流动性风险 公募称将完善投资管理制度

　　德国存款保险制度 德国存款保险制度

　　一、德国金融体系简介

　　1、德国金融体系的构成

　　德国的金融体系主要由中央银行、三大银行集团和专业机构组成。德国的中央银行德国联邦银行依据1957年7月颁布的《联邦银行法》成立，具有较强的独立性。德国金融业以全能银行为主体，多种金融机构并存。除商业银行外，还有公营储蓄银行、合作性质的大众银行和赖法森银行、私人储蓄银行、建筑和储蓄银行、抵押银行、转账划汇中心等。在发展初期，德国的各类银行均有其特定的重点业务领域。但是，随着时间的推移，在发展过程中，各类银行相互竞争，业务范围逐渐交叉，形成目前的综合经营的局面。

　　德国银行通常可以按三个标准进行分类：①依据所有权结构，可以分为公营银行和私营银行;②依据业务范围，可以分为全能银行和专业银行;③依据组织结构，可以分为商业银行、储蓄银行和合作银行。公营银行由州或国家所有，主要有储蓄银行及其上级州立银行，政府通过直接持有股权、间接持有股权或提供担保持有银行部分或全部股份。与公营银行相对应，私营银行由私人机构所有和管理。德国的银行主要是全能银行，能从事存款、贷款和证券等各类金融服务。德国的专业银行在很大程度上是随市场需求产生的，随后政府才立法对其进行管理。这些专业银行主要包括抵押银行、建筑和贷款协会及具有特殊任务的信用机构。具体分类参见图3-1：

　　2、德国银行业现状

　　德国银行业的发展总趋势是急剧集中。20世纪50年代，独立的信用机构有将近14000家，而到1998年已减至大约3600家。截至2019年10月，德国共有信用机构2089家，其中商业银行250家(包括大银行5家、区域性银行159家、外国银行的分支机构86家)，储蓄银行475家，信用合作社和中心合作银行1297家，抵押银行25家，建筑和贷款协会26家，专业银行16家，如图3-2所示:

　　图3-2 2019年10月德国各类银行机构数量占比

　　注：大银行包括德意志银行、德累斯顿银行、商业银行、巴伐利亚银行和德国邮政银行。

　　资料来源：根据德国联邦银行银行业统计数据2019(月报统计补充1)第106页整理

　　德国银行体系的三大银行集团：商业银行集团、储蓄银行集团和合作银行集团，约占市场份额的75%。如表3-1所示：

　　表3-1 2019年10月德国各类银行集团按资产负债总额计算的市场份额

　　注：① 大银行包括德意志银行、德累斯顿银行、商业银行、巴伐利亚银行和德国邮政银行。② 专业银行包括抵押银行、建筑和贷款协会及特殊任务的金融机构。

　　资料来源：根据德国联邦银行2019年12月月度报告第66页整理。

　　德国的银行体系以公营银行和合作银行占有很大份额为特征。在资产和存款方面，德国公营银行(不论是国家所有还是州所有)在银行业部门中所占的份额与欧盟和经济合作组织相比最大，如表3-2所示：

　　(1) 根据2019年10月德国各类银行的资产负债总额分析，虽然商业银行集团的资产和存款只占银行资产负债总额的28.06%，但是其中5家大银行的资产负债占整个商业银行集团一半以上。这5家大银行和其他一些商业银行活跃在德国的各个州;与此同时还存在大量地区性商业银行、数量不多的私人银行(从法律形式上，德国联邦银行法将其视为私营个体商人或合伙公司)。德国的银行业实行的是全能银行制度，德国最大的三家商业银行德意志银行、德累斯顿银行和德国商业银行为公司和消费者提供了全方位的服务。从公司的角度看，银行除了向公司提供短期和长期贷款外，还可以持有公司的股票，从而可以提供股权融资。从消费者的角度看，银行可以为消费者提供储蓄工具、贷款和人寿保险产品。

　　(2) 储蓄银行集团包括储蓄银行、州立银行、州立住房储蓄银行、地区性公立保险机构，以及专业性的金融机构。虽然德国储蓄银行的萌芽最早可以追溯到17世纪，但公营储蓄银行出现于19世纪初，成立之初是为低收入阶层提供贷款和储蓄工具，目前已经发展成为从事所有金融业务的综合性银行。储蓄银行集团中，除了7个出于历史原因建立在私法基础之上以外，其余均是建立在公法基础上的金融机构。储蓄银行为区域性的全能银行，根据区域原则(Regional Principle)将业务限制在拥有其所有权的城市或乡镇里;州立和区域性储蓄银行一方面充当本地储蓄银行的中央银行，另一方面通过发行债券为当地政府融资，自身也经营全能银行的业务。大多数州立银行由各州、其他州立银行和区域性储蓄协会所有;DGZ-Deka银行为公立金融机构，由州立银行、德国储蓄银行和汇划协会、区域储蓄银行协会所有，充当所有州立银行的中央银行。德国储蓄银行集团结构如图3-3所示：

　　(3) 德国的合作银行出现于19世纪中叶，以满足当时银行业地区发展不平衡的需要。合作银行的经营范围同样受区域原则的限制，以避免内部竞争。德国的信用合作社均以自愿入股方式成立，是提供各种信贷业务和处理成员间及其他组织间的金融业务的银行性金融机构。自20世纪50年代以来，合作银行急剧集中，同时分支机构迅速增加，从1957年到2019年，合作银行从11570多家骤降到1297家，而分支机构却从约25000激增到50000多家。

　　(4) 专业银行包含了多种法律形式各异、业务范围不同、经济意义差别较大的银行。这些具有特殊任务的信用机构拥有补充职能，即开展其他银行所没有的或者受限制的业务。2019年10月，在德国联邦银行的统计中，德国共有这类机构42家，其中建筑和贷款协会26家，其他专业银行16家，资产负债总额为18040亿欧元，占德国所有金融机构资产负债总规模的26.03%。

　　专业银行中的抵押银行始建于1862年，目前基本上以股份公司形式运作。其最初功能是为城市居民住房筹集资金，后因公共预算赤字增加而逐渐承担了市政贷款的业务，通过发行信用债券、抵押债券、市政债券等筹集资金并用以经营不动产抵押贷款和市政贷款。截至2019年10月，德国的抵押银行共有25家，资产负债总额达9013亿欧元，约占德国银行资产负债总规模的13%。就抵押贷款而言，在确定贷款对象时，只要有国内不动产作为抵押品，而不管贷款的具体用途如何，抵押银行都对申贷者发放贷款。抵押银行还发放由企业或政府机构进行信誉担保的贷款。抵押贷款一般采取分期偿还方式偿还。

　　二、德国的全能银行制度

　　1、德国全能银行的演进

　　全能银行在德国的银行体系中发挥着重要作用。19世纪中叶至20世纪30年代，德国的全能银行经历了从萌芽到传统的全能银行制度的形成过程。由于没有政府人为的限制和强迫，德国在投资银行和保险业务从产生开始就主要由强大的银行体系来承担，从而直接形成全能银行。由于没有外在压力，当时相对较为强大的商业银行接手新兴的证券、保险等业务基本上没有障碍，不需要另外委托或组建子公司代为经营，因此最早期的全能银行基本上都是内部综合经营型全能银行。

　　20世纪30年代初至80年代初，全能银行经历了较为缓慢地发展阶段。德国虽然经历了30年代初的世界经济危机的影响和接踵而来的第二次世界大战的冲击，经历了50至70年代的经济高速增长和70年代以后的经济低迷阶段，但是全能银行由于受到政府的呵护没有走很大弯路，仍然保持着内部综合经营型方式，并随着经济发展而逐步完善。

　　20世纪80年代以来，全能银行进入了快速发展阶段。在德国，尽管其全能银行向来以实力强大、经营稳健著称，但大银行与大企业过度紧密的联系阻碍了资本市场的发展及新兴中小型企业的发展;各级政府对州立银行、储蓄银行等公营银行的过度保护，扭曲了国内金融市场的竞争;政府对银行业的呵护造成国内银行机构过多，银行费用和融资成本居高不下。针对这些情况，德国银行业进行了较大力度的改革：逐步取消了对公营银行的优惠待遇，并逐步进行私有化;对实力雄厚的全能银行的经营战略进行重大调整，加强其投资银行业务并通过兼并收购逐步向国外扩张。

　　2、德国的内部综合经营型全能银行

　　德国的金融制度与其他西方发达国家的金融制度存在很大的差异性，这种差异性主要表现在银行发挥的作用比其他国家大得多，而资本市场发挥的作用比其他国家小得多，参与证券市场活动的主要是大型企业，中小企业很少参与证券市场活动。德国银行业的成长一直没有受到限制，伴随着工业发展，银行一直在为工业企业提供着全方位的金融服务，这就产生了内部综合型全能银行。

　　在德国，企业发展对银行具有较强的依赖性，而对资本市场的依赖相对较弱。德国以家族为中心的中小公司较多，它们中的大部分不愿意过多地披露内部管理、财务等方面的信息，因而上市公司的数量大大少于美国，其中非金融公司主要依赖银行融资。由于在工业发展初期私人资本缺乏，居民个人将储蓄用于证券市场投资的量很少，形成资本市场欠发达状态，直到现在资本市场上的个人投资者的数量仍远远少于美国。德国上市公司在资本市场上的业务活动大都通过全能银行进行，因而全能银行在资本市场上非常活跃。

　　德国政府鼓励银行通过长期贷款或证券融资参与产业公司的发展。由于全能银行作为非金融企业全面的中介，其交易费用少于资本市场交易所产生的费用，因而银行在资本市场上运行的成本低于资本市场的成本。银行对产业公司控制的程度取决于银行在这些公司管理中的活动，无论这种管理活动是通过直接股票所有权还是通过董事会成员。

　　德国的内部综合经营型全能银行的发展方向从来没有改变，并随着经济的发展而发展，从而确立了内部综合经营全能银行在以银行中介为基础的金融体系中的主导地位。它部分地代替资本市场行使了金融体系的许多功能，在解决代理问题、信息不对称问题以及把没有能力或不敢直接进入证券市场的居民储蓄转化为投资等方面都比资本市场具有更大的优势。它不仅为经济部门廉价地提供全方位的金融服务提供了便利，也保证了资金的快速流通和高效率使用。这种更广泛地分散银行风险却稳定盈利的倾向增加了银行业的活力。

　　德国各类商业银行的业务领域虽然各有侧重，但德国法律对它们从事何种业务却较少限制，它们可以随时开拓新的业务领域。因此商业银行作为全能银行，能够从事吸收存款，发放短期、中期和长期贷款，托收承付，买卖证券，信托投资，财产代管，投资咨询，外汇交易，国内外汇兑等业务。

　　3、德国的主办银行制

　　(1) 企业发放贷款和向企业派驻监事，并在充分掌握企业内部信息的基础上，有效地对企业的经营与管理行为进行指导和监督。企业从开办到经营，银行都积极参与，从而建立起与企业之间的长期信用关系。

　　(2) 银行稳定地持有公司股票，与企业保持着较为稳定的产权关系。德国金融企业可以凭借其雄厚的资金实力大量向工商企业参股和控股，拥有企业(公司)股票，对企业(公司)直接投资，参与企业经营管理。

　　(3) 在企业出现暂时性财务困境时，采取延续或减免债务、紧急融资或派人协助经营等方式支持企业渡过难关。

　　第二节 德国金融安全网介绍

　　德国的金融安全网中，银行、银行协会、公共监管部门和存款保险机构之间密切合作与协调，强化了市场力量。德国的金融安全网包括金融监管体系、存款保险制度以及行业协会与内部控制机制。德国金融安全网对银行部门提供的隐形补贴在世界上所有国家中为最低，因此，银行总体风险水平也最低。

　　一、德国的金融监管体系

　　1、金融监管体系构成

　　为全面加强对金融市场的监管，德国制定了许多相关的法律法规。除了《信用制度法》、《联邦银行法》(Bundesbank Act, BBankG)外，德国银行监管的法律有《抵押银行法》，《建筑和贷款协会法》，以及联邦州颁布的《储蓄银行法》。此外，保险业有相关的法律，证券业有相关的法律，监管机构有相关的法律，企业上市也有相关的法律。立法的出发点都是为了保护储户和投资者的利益，保证交易的公平，保障金融市场的正常秩序。

　　现代德国金融监管是内部监管(即自我监管)与外部监管(即社会监管与联邦银行、金融监管局)相结合的监管体系。自我监管以建立金融机构的内部治理结构为基础，建立股东大会、理事会、监事会之间的相互制约和制衡机制。社会监管则通过银行集团设立独立的审计机构，对银行资产营运做出判断，并将审计报告报送金融监管机构和中央银行。这些审计机构均为独立机构，要对其审计结果负相关责任。

　　德国金融监管体系由三部分组成：德国银行的审计机构，联邦金融监管局，德意志联邦银行。德国金融监管体系的三个组成部分虽然性质不同，承担的职责不同，发挥的作用不同，但相互联系、配合，形成合作金融监管的有机整体。联邦金融监管局(Federal Financial Supervisory Authority, BaFin)是德国金融市场的监管者。它与另一个监督机构德国联邦银行既分工又合作。自20世纪30世纪以来，德国中央银行一直在银行监管中发挥着重要作用。联邦银行庞大的分支机构网络和与其他银行广泛的业务联系使其具备监管的信息优势。联邦银行的监管地位在《信用制度法》中有明确规定。德国的金融监管机构并不直接干涉金融机构的运营，监管当局通过运用定量和定性的通用规则以及审查账目的方式进行监管。金融服务机构受到监管的强度取决于所提供的金融服务的类型和规模。与其他国家相比，联邦财政部不对银行的日常经营进行监管，只在制定长期指导原则和应对变革时发挥作用。

　　2、德国银行审计机构

　　德国的三大银行集团都有各自的审计机构，每个集团设立的行业协会要求审计机构每年对成员进行例行审计，如果有必要还可以随时进行审计，如果成员违反了有关审计的相关义务会受到处罚甚至被要求退出协会，这就可能不得不同时退出该协会的存款保险机构。行业协会内的审计机构在对风险的早期识别和降低存款保险机构的潜在负担方面发挥了重要作用。联邦银行和金融监管局要求各个银行每年必须接受审计机构的审计，并且其审计报告直接作为联邦金融监管局评价银行的重要依据。另外，联邦银行和金融监管局还可以根据需要随时委托外部审计师、会计师对银行的某项业务进行专项审计。例如，德国银行联邦协会的审计机构对每个成员银行进行评级，评级与向存款保险基金缴费的费率直接挂钩;同时，当成员银行出现提高银行业务风险或者违反银行业相关法律的情况时，该协会的审计机构能够强迫其采取改正措施。

　　3、德国联邦金融监管局

　　(1) 2019年5月1日前混业经营，分业监管

　　2019年前，德国对全能银行的监管基本上采取五位一体的组织形式，即以联邦银行监管局(BAKred)为主体，以联邦银行和经济审计师协会为依托，以联邦证券交易监管局(BAWe)和联邦保险监管局(BAV)为补充，密切配合共同完成监督工作。在金融监管制度方面，德国是典型的混业经营、分业监管的模式。联邦银行监管局、联邦证券交易监管局和联邦保险监管局分别负责对银行、证券、保险行业的监管。

　　(2) 2019年5月1日后混业经营，混业监管

　　为了加强对业务日益交叉的金融机构的监管，德国的金融监管机构在2019年进行了一场重大的改革重组，把原德国联邦银行监管局、联邦证券交易监管局和联邦保险监管局对银行、证券、保险行业的监管职责全部集中起来，由直属财政部的统一机构联邦金融监管局负责，其于2019年5月1日根据《设立联邦金融监督局法案》(Act Establishing the Federal Financial Supervisory Authority, FinDAG)成立。

　　德国金融监管局有17个部门，130个分部，四个办公地点，雇员约1300人。管理委员会负责监管金融监管局管理层并提供咨询，共有21名委员，其中联邦财政部派驻4人(包括管理委员会主席和副主席)，司法部和经济劳动部各1人，德国议会5人，受监管的信用机构5人、保险机构4人、投资公司1人。金融监管局设置的三个专业部门分别监管银行、保险、证券业务，另外设置三个跨业务部门专门负责处理交叉领域的问题。此外，金融监管局还成立了咨询委员会，对如何提高监管水平提出建议。

　　金融监管局直接对联邦政府负责，它代表公众利益，是金融领域的执法机关。尽管它在名义上隶属于德国联邦财政部，但在财务上却是独立的。它的经费来源于受其监管的2400家银行、800家证券投资机构和约700家保险公司。金融监管局依据《信用制度法》进行监管，确保银行清偿能力和银行业的稳定，最大限度地保护存款人和投资者利益。

　　如果银行无法达到监管的要求或对金融业的稳定经营构成威胁，并在给定的整改期限内仍无法改正，金融监管局可以对该金融机构采取如下措施：

　　① 禁止或限制所有者或合伙人提取资金、分配利润、发放贷款;

　　② 禁止投票权或向受托人转移投票权;

　　③ 金融机构暂时停止营销和支付;

　　④ 停止与客户的业务往来;

　　⑤ 禁止接受支付;

　　⑥ 禁止管理层的继续经营。

　　联邦金融监管局与德国联邦银行于2019年10月30日达成合作协议，共同执行对金融业的监管。金融监管的主管权属于联邦金融监管局，联邦金融监管局负责颁发、撤销金融业务的营业执照，接受破产或资不抵债的金融机构的破产请求;对经营不善和违规经营的金融机构进行调查，并决定是否关闭这些金融机构;制定银行业务规则，保障金融市场的正常秩序。

　　4、德国联邦银行

　　根据《联邦银行法》的规定，联邦银行的资本为国有，联邦银行独立于联邦政府。联邦银行从1999年1月1日起成为欧洲中央银行的一个组成部分，不再执行独立的货币政策。但是德国联邦银行还承担着对国内金融机构的监管任务，负责对各种金融机构呈递的报表进行审核，并检查其资本充足率和应对风险的能力。联邦银行的主要职责包括：定期审查金融机构提交的文件、报告、账目和审计报告;对金融机构的运营进行审计，并与金融机构进行定期或不定期会谈;颁布指导性原则;在监管领域进行国际协调与合作。

　　德国联邦银行通过分行搜集各地银行的资金运行状况，分析研究后将有关资料和意见定期反馈给联邦金融监管局。联邦银行和金融监管局相互间信息共享，数据互不保密，二者互相通报监管过程中发现的问题，以便双方履行各自职能。在日常监管中，联邦银行应遵循金融监管局颁布的指导原则，该指导原则由金融监管局获得联邦银行的同意后颁布实施，如果二者无法就指导原则达成共识，则由联邦财政部咨询联邦银行后制定实施。联邦金融监管局从联邦银行和审计协会取得有关报表和审计报告，审核后做出具体处置决定。根据规定，只有联邦银行监管局才有对金融机构的处置权，而联邦银行和审计协会则只有处置建议权。

　　二、德国的存款保险制度

　　存款保险制度在德国金融安全网中占有十分重要的地位,分为自愿性和强制性两种存款保险制度。自1974，三大银行集团分别引入现行的行业性、自愿参与的存款保险计划，以避免政治压力和政府干预。1998年德国采用欧盟法律的规定，开始在原有自愿性存款保险制度之外建立新的强制性存款保险制度，而且德国所有信用机构都必须投保。

　　与其他国家相比，德国金融安全网主要依靠银行业部门和政府当局之间的协作。德国金融安全网的私人特征根源于德国银行体系的结构，三个银行集团与金融监管局和联邦银行密切合作，加强对金融机构的监管。法律禁止联邦银行充当存款保险方案的最后贷款人，只有在出现系统性银行危机时才会有政治干预行动。充当最后贷款人的机构是私营的流动性财团银行(Liquidity Consortium Bank, Liko-bank),该机构于1974年由联邦银行倡导成立，其任务是救助经营状况良好但面临暂时流动性困难的金融机构。其中，联邦银行持有30%的股份，各主要银行持有70%的股份;贷款由银行代表组成的贷款委员会批准，利率为市场利率，而且需要提供担保。

　　德国的三大银行集团都设有审计机构，它们负责在早期发现风险，减轻存款保险机构潜在负担，这样官方的金融监管在存款保险机构审计协会的补充下得到加强。在德国自愿性存款保险制度下，资金来源和管理完全是私人性质的，实行差别费率，风险程度高的银行要支付更多的费用。由于自愿性存款保险基金完全出自各个银行机构，银行业内监督取代了存款人监督。并且，由于存款保险机构的私人性和没有公共资金投入的特点，成员银行不可能将破产成本外部化，同时，对非同业存款完全赔付增加了彼此监督的压力。这种存款保险制度的私人特征强化并降低了安全网的代理成本。自存款保险制度建立以来，德国从未出现过大银行倒闭或系统性银行危机，这可以说是德国独特的金融安全网成功的标志。

　　三、德国金融安全网的其它成员

　　1、银行业协会

　　德国各类银行机构都成立了行业性协会，以便加强行业自律和监管，协调各金融机构内部和金融集团之间的竞争，限制盲目竞争，减少和避免不必要的风险。同时，很多行业协会内部都设有审计机构和存款保险机构，对于行业监督和风险预警起到了重要作用。虽然联邦金融监管局独立决定是否向金融机构颁发营业执照，但在颁发执照前一般会咨询其所属的银行业协会。由于德国政府并不直接对银行业的自愿性存款保险机构进行干预，德国自愿性存款保险机构均由各有关行业协会直接管理和经营，这对银行业的稳定和发展起到了重要作用。这些作为自律组织形式存在的协会，有区域性的，也有全国性的。主要有：德国银行联邦协会(BdB)，德国储蓄银行和汇划协会(DSGV)，德国大众银行和赖法森银行联邦协会(BVR)，德国公立银行联邦协会(VB)。

　　(1) 德国银行联邦协会

　　德国银行联邦协会成立于1951年，是私立商业银行利益的代表，其成员包括大小银行、区域性和全球性银行、全能银行和专业银行。协会统辖私营银行业的区域性协会，指导会员银行的业务活动，处理跨协会及会员银行间的经营管理方面的问题。协会设立自愿性存款保险机构。

　　(2) 德国储蓄银行和汇划协会

　　德国储蓄银行和汇划协会由储蓄银行协会(成立于1884年)和汇划协会(成立于192019年)于1924年合并而成，由区域性储蓄银行协会和州立银行共同出资，负责向储蓄银行在经营管理方面提供咨询、指导储蓄银行开展业务，是储蓄银行利益的代表。区域性储蓄银行协会的法定成员包括该地区的储蓄银行，其他储蓄银行可以自愿参加。每个区域性储蓄银行协会都设立审计机构，同时负责管理存款保险基金。区域性协会有义务对其所属会员银行进行业务稽核和监督。

　　(3) 德国大众和赖法森银行联邦协会

　　德国大众和赖法森银行联邦协会的成员包括：已加入审计协会的信用机构、区域性中心合作银行、德国合作银行、审计协会等。其主要责任有：促进合作银行业的发展，为成员提供法律、财务、经营管理方面的咨询，设计整个集团的战略，建立和维持培训机构。协会设立了存款保险机构。

　　(4) 德国公立银行联邦协会

　　德国公立银行联邦协会目前有62个会员，包括州立储蓄银行和由国家或州所有的专业信用机构。部分或全部、直接或间接为国家所有的德国银行都可以成为协会的正式会员，同时，已经参加其他协会的金融机构可以成为特殊会员。协会代表会员的经济利益和非物质利益，在银行业务上与其他机构开展联系，并且鼓励会员间的合作，协助会员达到既定的目标。协会于1994年设立自愿性存款保险机构。

　　2、银行的内部控制

　　德国银行具有严格的内部控制机制。的德国《信用制度法》(Banking Act, KWG)规定，信用机构必须具备恰当的内部监控制度。德国颁布的《信用机构内部审计的最低要求》(Minimum Requirements for The Internal Audit Function of Credit Institutions，MaIR)对《信用制度法》的有关条款做出了解释：内部监控包括内部审计和内部控制制度。根据该要求，内部控制制度包括各种形式的监管措施，这些措施都直接或间接地整合到所监控的工作程序中。该要求规定：每个信用机构必须设立一个能正常运作的内部审计部门。

　　(1) 内部审计部门是管理层的工具，内部审计部门要对管理层负责并向其报告。内部审计部门一般均有独立的内部审核计划，其计划的原则和程序由管理层决定。

　　(2) 内部审计部门具有独立性。内部审计部门独立地完成审计任务，同时，内部审计部门的人员不能在本部门以外兼职。除了常规审计以外，内部审计部门有权随时进行专门审计。

　　(3) 内部审计部门有报告的义务。每次审计完毕，内部审计部门必须出具书面报告，并提交相关的管理人员。每个财年结束，内部审计部门必须向管理层的所有成员提交总结报告，报告该年内部审核计划的执行情况、所审计出来的问题、整改方案及其执行情况。

　　(4) 根据《审计报告规则》(Auditors Report Regulation)的规定，外部审计机构要在其出具的审计报告中评估内部审计部门的运作及其在被审计信用机构的内部监控体系中发挥的作用是否达到了《信用机构内部审计的最低要求》的规定。外部审计机构的审计报告中还应包括内部审计机构的主要问题和发现，以及纠正这些问题的方法。

　　第三节 德国存款保险制度的建立与发展

　　一、德国存款保险制度的建立

　　1、德国存款保险制度建立的背景

　　(1) 银行体系状况

　　德国自愿性存款保险制度的产生与国内的银行体系直接相关。德国银行业三大银行集团中，商业银行集团高度集中，而储蓄银行和合作银行集团则高度分散，银行业务受到区域原则的限制。因而，不同集团之间的竞争更甚于集团内部成员之间的竞争。德国银行在传统上一直是全能银行，既经营商业银行业务又经营证券、保险业务，既向家庭又向企业提供业务，是世界上全能银行的典型代表。同时，德国的公立银行相对而言占有较大比例，从而影响了存款保险制度的产生和发展。

　　德国的自愿性存款保险制度是在不同银行集团的行业协会内引入自愿性存款保险机构的基础上形成的。早在20世纪初，德国的三大银行集团就分别成立了德国银行联邦协会、德国储蓄银行联邦协会、德国城乡合作银行联邦协会，一方面为了保护成员银行和存款人的利益，另一方面便于在有关业务上与金融管理当局进行沟通。这样，三个协会形成三个保护机构，各自相对独立，各金融机构自愿参加。

　　(2) 时代背景与经济背景

　　德国的金融制度随国家工业化的发展而逐步发展起来，第二次世界大战后，德国金融制度的发展受到了弗莱堡学派倡导的社会市场经济理论和政策的深刻影响。社会市场经济提倡国家有限干预下的自由竞争，通过国家积极、适当、有效的干预来维持正常的经济秩序，以自由竞争来实现全民的繁荣富裕。在社会市场经济思想的指导下，德国的金融制度既强调各个金融机构的自主经营、自由竞争，又没有放松对金融机构的监管，形成了金融机构有序竞争、金融监管秩序良好的局面。

　　20世纪70年代世界经济政治形式发生了剧烈变化，其中较为重要的是运作了近三十年的固定利率制度的崩溃和国际石油危机，引起许多国家的经济衰退和通货膨胀，造成经济不稳定发展。各国银行为了应对这种形势，开始采取全球化经营策略，在全球分散经营资产和负债业务。除了这些挑战，德国国内政治力量对全能银行制度导致银行业控制整个经济的现象提出批评，同时对放宽银行体系监管后如何保障存款人的利益也争论不休。1974年，德国赫斯塔特银行由于在国际市场经营远期业务而亏损数亿马克最终倒闭，从而给德国银行体系带来了巨大冲击并引起制度上的改进。

　　2、德国存款保险制度建立的过程

　　(1) 合作银行与储蓄银行的存款保险机构

　　德国大众银行于1937年成立了存款保险机构，1969年成立了担保联盟;德国赖法森银行于1941年成立了存款保险机构，1969年成立了担保基金。1977年，德国大众银行和赖法森银行协会合并其存款保险机构，信用合作业现行的存款保险制度建立。

　　尽管储蓄银行的存款人受到公共所有制度的明确保护，但储蓄银行仍需要建立存款保险制度来抵消来自商业银行的不利竞争。德国储蓄银行、州立银行、州立住房储蓄银行于1969年成立了储蓄银行援助基金，于1973年成立了责任联盟。

　　储蓄银行和合作银行的保险机构属于机构保险，并不直接对存款人的存款进行保护，而是对机构本身进行担保。事实上，存款人的存款受到了全额保护，因为如果某个储蓄银行或合作银行陷入困境，它们会得到各自存款保险机构的拯救或被临近同业机构兼并。

　　(2) 私有商业银行的存款保险制度

　　1966年，德国私营商业银行业在德国私营银行工会的筹办下成立了跨区域性的私营银行业联合基金，法律基础为1934年12月5日颁布的《信用制度法》。该基金即所谓的救急基金。德国私营银行业希望通过该存款保险计划一方面加强公众对银行业的信心，另一方面也对储蓄银行和合作银行对存款人的保障进行回应。虽然该机构对存款人提供了一定的保护，但对私人存款的保护作用非常有限。

　　20世纪70年代，由于布雷顿森林体系的瓦解，使得银行在短期内赚取大量利润和蒙受巨额损失成为可能。1974年6月，德国赫斯塔特银行在外汇市场中巨额亏损，成为20世纪70年代因远期交易亏损而倒闭的诸家大银行中的一家。赫斯塔特银行的最终亏损总额约12亿马克，在联邦银行的拯救尝试失败后，联邦银行监管局(联邦金融监管局的前身)于1974年6月26日将其关闭。尽管就规模而言，赫斯塔特银行仅列德国银行的第80位，但其倒闭所带来的灾难性后果却是十分巨大的。德国私营商业银行运作的保险基金不得不为赫斯塔特银行倒闭而支付1亿马克，这笔钱由会员银行在几天时间内缴纳并支付给30000余名存款人。这一事件引发了人们对银行体系的生存能力的质疑。人们开始从私营银行提取存款，银行系统的信任危机开始蔓延，由此说明存款保险基金每名存款人最高20190马克赔偿的承诺也无法阻止银行倒闭。同年，两家主要公营银行同样因外汇交易而损失惨重，这一切将存款保险制度问题提上了议事日程，而全方位解决存款保险问题的政治压力也逐渐增强。

　　1974年9月，德国财政部提出建议：修改《信用制度法》的诸多提议应尽快获得通过，其中包括：应增强联邦银行监管局的监管力度以降低银行存款和贷款风险;应以法律形式规定建立覆盖所有信用机构的综合性存款保险体系，对所有存款提供全面保护;成立专家委员会调查信用系统的主要问题并提出改革方案。这些建议预示着改变当时的银行监管体系，如果执行，政府会直接参与其中。然而，如果建立全国性的强制性存款保险制度，德国商业银行集团对于将存款保险限制在自己集团内部的2019年游说和尝试将功亏一篑。而且，这也可能导致部分商业银行体系转为公有，譬如1931年的德国