对优化公路建设外部环境问题的调研思考

　　“城市化”正在成为新的发展热点，较贫困的省份和城市，声音又高些。像90年代初期的第三产业热一样，人们从中看到了不同的机会，有各自的理解和动机。那么，究竟应该“加快”什么样的城市化？借用发展专家斯蒂格利茨的评语：“问题不是城市化进程是否会发生，而是它如何发生，亿万中国人今后几十年的生活水平将取决于这个问题的解决。”

　　方略：

　　小城镇化还是常规城市化

　　“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”是改革以来的长期方针。依靠小城镇吸纳农村人口，最晚在1984年，已有可操作的政策内容。主流观点把我国的小城镇战略与常规城市化进程做对比，认为既可以避免“大城市病”，又可以减轻我国城市人口高福利（和高福利成本）带来的财政压力。目前，对城市规模进行谋划布局仍然是政府主导城市化进程的要旨。那么，小城镇化究竟是符合国情的唯一出路，还是对传统体制的“路径依赖”，这样提出问题确有必要。

　　积极发展小城镇的主张，起自指令性经济时期，改革以后成为一种平滑过渡。新中国建立初期，为了加快工业化，以推迟农业现代化作为“必要代价”，导致城乡差距不断拉大，于是设置城乡壁垒缓解城市压力，从而阻断了城市化自然进程。为维持速度，继续挖农业、压消费、背离城市化规律。这使得我国产业层次有着不同于一般二元经济结构的体制特征。结构难调整，症结就在于成长方式未变。一是大量剩余劳力因城乡壁垒积淀在有限的耕地上。二是“吃偏饭”造成工业效率低下，既很少反哺农业，又不足以支撑三次产业全面兴起。三是服务业缺少城市载体。四是分工和消费的驱动力明显不足。目前的产业关系不是依次递进，而是互相牵制，互争发展条件。这个全局性难题主要由历史造成，仅靠投资体制改革不足以矫治产业层次紊乱，还需要使经济成长方式真正转向以城市为主。

　　80年代乡镇企业在体制夹缝中崛起，给发展小城镇的主张提供了支持。乡镇企业模式和小城镇道路承接了现存的城乡关系和粗放型增长方式，看起来改革成本和阻力小，可以避难就易，但从长远看可能再次走上历史弯路。不仅因为小城镇模式无法获得人口聚合效应与规模效益，从节约资源，保护环境及经济合理性诸方面评价，小城镇模式均无优势可言。从1980年至1998年，我国建制镇增加了1万多个， 但是镇平均人口仅增长60％，3万人以上的镇仅800多个。小城镇的户籍限制并不严，人口增长缓慢，主要是因为缺少就业机会。即使放开小城镇户口，收效也有限。

　　90年代中期的经济过热实现软着陆以后，支撑增长的外部条件改变；加上环境和资源破坏已被从严限制，使乡镇企业的粗放扩张优势走近终点。更进一步看，不少县域经济与乡镇企业经济有相似性。大中型城市的经济潜质则逐渐显现。我国gdp超过200亿元的城市1994年为21个，1998年达到54个。1999经济欠发达的西部地区也有此特征，例如1999年西安市的gdp占全省比重高达42％。流动人口进城之所以加剧了城乡社会矛盾，与其说因为农民太多，不如说因为城市过少。更不如说“离土不离乡”的体制和政策一面繁育流动人口，一面阻碍新兴城市生长，制造和加剧着失衡。

　　上升中的第三产业更需要以城市规模为条件。辽宁省和湖南省各有31个和29个城市（1998年），但湖南20万人口以下城市占71％，辽宁20万人口以上城市占60％，观察第三产业比重，辽宁比湖南约高5个百分点。从全国看，1998年，我国231个地级以上城市第三产业平均比重达到44.4％，比当年全国第三产业比重高11.5个百分点；特大城市第三产业平均比重更是超过50％。更具全局性影响的是人口问题。以某一时期的总和生育率为参照，推算出经济社会发展因素和计划生育因素作用下，我国1971至1998年共少生6.34亿人，方法似过于简单。它忽略了刺激人口增长的新增变数。以农村普遍使用的计生追惩手段为例，高额罚款使许多超生农户致贫，长期看具有推升人口的后果。农村迄今缺乏降低生育率的内生经济社会力量，更是不争的事实。

　　农村人口至今增长过快，说明生育率偏高并非缘于“错批了一个人”，根本原因是城乡分割阻抑了农村发展。教育的落后和家庭劳力的重要，都刺激人口增长，户籍壁垒则固化和加强刺激程度。如果有意淡化这些“促生”因素，将误导决策，在人口问题如此关键的时候，忽视时弊，不知道是否还有纠正的机会。

　　认识到城市化政策与人口增长率的联系后，其紧迫性不言而喻。国际经验证明“教育是最有效的避孕药” 。根据我国经验，还应注意到，城市产生降低生育率的机制，在大城市尤其明显。

　　城市化道路选择中，一个长期被忽视的重要因素是：城乡居民中多数人偏好进入大城市，而这就是经济活力的源泉。提出人力资本学说的经济学家舒尔茨说：“正是这种追求环境改善的基本原则，使个人和家庭获得了最好的收益，也正是这种保持开放的高效率的经济体制的原则，极大地增进着人类的福利。”

　　城市化伴随工业化出现，又随第三产业化而加快进程，其背景是产业成长带动的产业结构、就业结构变化。当前条件下，我国城市化政策的基本着眼点不急于定位于提高城市生活质量，先要给全民族提供生存和发展的选择空间；消除外部的（历史包袱和资源约束）和制度的发展障碍。

　　与小城镇化相对立，有观点提出应积极发展100万至400万人口城市。本文不同于“大城市战略”，而是主张顺应城市化发展规律，减少对规模的制度干预，允许和鼓励新兴城市多样性成长。城市该大还是该小的制度设计，不如让位于综合发展条件。

　　政策：

　　建置“城市化”还是人口城市化

　　对城市化进程的衡量，有不同统计口径。我国现在通常使用城市行政辖区人口（不含市辖县）数字， 1998年为30.4％。这里面包含了近年大规模县改市、县改区带入的农业人口。如果以户籍管理的非农业人口计算，城市人口比重为16.1％。1999从个例中更能看出城市人口中存在虚数：山西晋城市人口200多万，城镇人口比率达到72.2％，但非农业人口比重为17.2％，城市建成区内人口仅占全市人口的11.4％。

　　我国目前的“城市化”进程具有双重目标，其重心放在行政建置的调整方面，意在减少机构层次，利用城市力量拉动周边农村的经济社会发展。依靠城市吸纳农业剩余劳力和人口的目标则被旁移。又由于现有城市人口自然增长形成“就业压力”，使严控“农转非”的政策不见松动，越大的城市限制力度也越大。这样，人口城市化的政策从改革前的逆城市化（减少城市吃闲饭人口，动员下乡）过渡到建置“城市化”（增加城市行政辖区内人口，不论其是否脱离农业），一方面维持着人口流动的城乡壁垒与城乡福利鸿沟，一方面又希望在经济上实现城乡互补，希望农业过剩劳力继续沉淀在乡村。

　　建置“城市化”的利弊此处不作全面分析。大规模的县改市，适应了经济社会发展的要求，还是另有利益驱动，值得认真反思。仅就城市化政策而言，建置城市化带来的负面效应，一是虽然增加了“城镇”人口，却没有相应减少农业人口。一个国家的现代化可以归结为农民大军的消亡，即农业的工业化。否则，城镇人口就是一个无意义的数字。美国第一次人口普查时，2500人以上的聚居地就定义为城市，单照此口径，我国早已城市化。二是城市行政辖区扩大和城镇数量增多之后，城市功能却没有相应增强，人口、资本、资源、市场的聚集效应都不足。这起因于上述的小城镇局限，也与城市管理中的制度供给“过剩”，地方保护加剧有直接关系。城乡间大市场受阻于辖区小圈子，连同一城市的区之间也搞起了封锁。三是模糊了城市概念与城乡边界，最大“城市”辖区可达1XX多平方公里。城市建成区市政设施和公共服务质量偏低；城乡结合部管理薄弱、问题多。由此带来的土地问题尤为严重。城市得以“摊大饼”式扩张，郊区农村干部热衷于租售土地，90年代全国耕地锐减与建置“城市化”同步加快，很难说两者没有关联。大城市建成区的“退二进三”如果是企业行为，会受到成本硬约束，但作为政府行为，则有变现土地租金的利益强刺激。四是建置层次过多、管理机构重迭的弊端仍存。建置层次上，省、县、乡（镇）之外，有计划单列市、地级市、县级市。行政隶属有省辖市、市辖市、市辖县、市辖区、市辖乡镇。好像北京的新地名，东里西里南里北里都是“里”，该廓清处偏要混同，其理何在。

　　过于偏重建置“城市化”在客观上还有锁定城市规模的作用，使社会管理成本增大。缺乏经济潜质的城市要维持行政级别架子，机构林立；有能力扩张的城市则越不出级别，多方掣肘。例如珠江三角洲的许多县级市经济实力远强于西部省、地级城市，但银行不能设支行，因城市级别不够。

　　从建置“城市化”的实践结果看：有潜质的新兴城市成长过慢；有经济扩张条件的城市不吸纳农村人口 ；城市户籍人口凝滞、外来人口比例过高；所有城市采取歧视方式（经济性接纳社会性拒绝）对待进城农民，城乡两僵的“死结”至今未能解开。

　　大城市拒绝人口机械增长，中小城市纷纷效法大城市，原因或理由有二：一是城市人口会带来“大城市病”，不利于提高生活质量和持续发展；二是会增加资源和基础设施负担，公共服务业不堪重负。对于“大城市病”，国际上已经有新的认知；“城市病”与其说是因为人口多，不如说因为行政效能低。研究和经验证明，即使在发展中国家，超大城市的生活质量也比预测的好。专家认为，密集型居住有利于环保和节约资源。至于说城市负担，则居民作为城市主体，既是消费者，又是生产者。仅从消费者角色来看，能聚合商业、服务业的需求，同样是一种经济资源，居民需要“养活”的观念已经过时；增加一个城市居民，财政每年要多拿出几万元钱的说法，离事实更远。多种公共服务的价格早已经“按成本定价”，而且涨势居前。财政补贴如果用在经营性亏损上，与居民增量并无线性关系。况且，地方财政收入本来就是聚居民之财，谋居民之利；“众人拾柴火焰高”，居民数量决定税基。再者，基础设施和市政服务之所以被称为公共产品，基本特征就是具有非排他性。一条道路，一套电缆，并不因使用者增多而加大成本。许多城市的基础设施何以陈旧紧缺，公共服务供给为何总是不敷需求，应该找准主要原因。

　　使新兴城市加快人口扩容，调整政策固然重要，更关键的是建立政府动机。本文认为，不宜仅从“卖户口”、“卖商品房”方面寻找途径，那样会抬高城市门槛。从速见效的激励办法是将城市的建成区（含近郊）作为基准来界定城市。随城市常住人口规模扩大，提升其行政层级（增设副地级和副省级城市），同时引入单位面积内常住人口指标，以防止单纯扩展城市辖区。这样可以把建置调整目标和真实城市化进程结合起来，解决建置级别制约城市生长的矛盾。

　　机制：

　　政府“抓”还是市场“育”

　　改革以来，虽有新兴城市的成功个例，却不足以牵动全局。深圳市和浙江的龙港市等，在经济实力增加的同时，常住人口增加数十倍。而许多城市及明星乡镇，经济实力讯速增长，常住人口增加却很少。广东一个地级市，仅工业使用外来固定工逾20万人，每年奖励性的户口指标不足百名。“卖城市户口”作为不规范的渠道，迄今为止负面作用大于积极效果。在大城市，加强流动人口管理，提高暂住人口收费，限定外来人口总量的工作正在抓紧进行。进城谋生的农民总数从90年代中期的8000万人降到目前的5000万人左右。一个城市的管理层可以把无业农民收容遣返，或者自以为可以长期做到。然而，这并没有解决国家的问题。农民的利益即国家利益，农民没出路，整个国家不会安康。

　　在限制农民进城的同时，加快城市化被许多地方政府确立为“十五”重点。尽管在论证中赋予城市化以带动经济增长和深化改革的意义，但涉及实际措施方面，政府观念往往重“城”而轻“市”。地方政府拟划的重点大同小异，一是“加强规划管理”，二是“加快基础建设”，三是“城市形象工程”。从最单纯的动机上分析，这样的“积极推进”也隐含着危险，很可能因此偏离城市化的真实进程和减缓当地经济社会发展步伐。

　　第一，在规划建设中产生沉重成本，会吸走本可以用于经营活动的资金。有一座建成区仅10万人的城市，修建了比北京长安街还宽的滨海大道，主持者还被～称颂为有远见、有魄力、有办法。近两年，广场热、草坪热、亮丽热从大城市向中小城市迅速蔓延。这些“亮化、美化、绿化”工程，建设成本动辄上千万甚至上亿元，往往华而不实。如果都像大连市那样，使城市形象与经济社会同步前进，切实从居民需要出发，投资美化城市当然值得。但是许多城市经济并不景气，却多营不急之务。依靠负债和摊派，花架子必然撑不下去，损失和浪费将堆成如山坏帐。

　　第二，城市规划管理中产生制度供给过剩现象，加大民间经济活动成本。企业成本多数转嫁到消费者头上，因此带来的变相和隐性涨价抑制居民购买力，加剧供求失衡的局面，使经济患上外热内寒的虚症。例如城市政府规划建设的各种“一条街”，替代了市场发育过程和多样性规律，伴随着对企业的不当干预，带有明显统制特征。还有中小城市普遍存在的空壳市场现象和大城市的烂尾楼现象，许多起因于政府行为，是一笔笔说不明白的“学费”。真正的付费者的就是在银行存款的所有储户。

　　第三，超越实际条件的社会规制过多，会降低政府效能。所谓“法立弊生”，造租寻租活动也会相应泛滥。统制型经济的病根就是，它要规划和控制一切活动，但是无法控制规划者和管理者。现实中政府的“花钱经济”和“收费行政”的危害亟需警惕。花钱、收费的规模与部门、单位集团利益存在正比关系。这使得规制严格程度和“部门失控”程度也有了正比关系。几乎找不到不附加收费的社会经济管理活动；而审批、罚款是政府部门唯一偏好的事前、事后管理手段。

　　城市化进程中，最困难也是最需要做的是——管理政府。这个观念转变和“入世”一样已经来得太晚了。并非巧合的是，最近清华大学于安教授谈到，人们议论“入世”后企业该如何遵守世贸规则，这是错误的。世贸组织与中国达成的议定书草案，19条规则全部针对中国国内行政管理，没有一条涉及企业行为。

　　“城”和“市”之间存在对立统一关系。一定条件下，“城”的严整有序会带动“市”的繁华；另一种条件下，会出现相反的结果。城在“官”掌握下而“市”源于民间活动。所以，在改革和转轨时期，需要做出的政策选择并非先建城还是先兴市；而是下多大力量规制政府行为，保护易受伤害的微观经济主体。

　　本文对城市化政策的具体建议：一是培育城市生长机制。城市规模取决于经济规模和与之相连的吸纳人口能力。人为地限制或扩展城市规模，都将削弱城市功能。城市要发展和成长，行政建置本位制需要灵活多样；或者说，建置级别应当有助于强化城市功能尤其是吸纳农村人口的功能。二是培育城市人口自然调节机制，减少城市保护方面的制度供给。应当多利用大城市劳动力再生产成本高的市场门槛来抑制大城市人口。此外，只有减少“城市租金”，才可能使就业与长期定居地相协调，疏通城市人口流出渠道。三是培育城乡资源和制度贯通机制。城市的难题要靠农村解决，农村的难题也要靠城市解决。例如，农村计划生育不能只用惩戒手段，应有奖励独生子女家庭的利益诱导机制，放宽农村独生子女家庭移居城市的限制，就是可以操作的政策选择。再例如，允许城市居民到农村租赁、开发荒山荒地，可以带动城市资金、人口流向农村。政策的城乡贯通有助于促成真正的城乡一体化。四是培育强化城市功能机制，增强居民主体地位。行政管理上建成区相对独立和稳定，可能有利于城市长远建设，并有利于保护耕地。城市发展离不开以人为本的现代意识：商业区、住宅小区应多留公共用地；商业区和交通干线应成t形结构；城市要留有足够的“文明空间”。从居民目前消费水平出发，应在城区多辟简易小区广场，使“早市”有固定场地，又可以用于绿化和市民健身、娱乐。最主要的是，居民应有参与城市规划决策和公益事业决策的渠道。

　　至于城市规模，它当然不能仅由经济潜能决定，地质条件、水资源条件、气侯条件等也可能成为决定因素，但后者又是微观经济主体不了解也不甚关心的。所以，一些有经济潜质的城市不宜规模太大，这个宏观远见只能由政府承担。但规模筹划应当出自全国性的把握，出自多方专家论证，并且注重科技变量，例如计算水资源约束，要考虑到科技节水潜力，否则我国北方和西北很难找到适于扩展的城市。再就是多用优惠、鼓励手段实行规模调控；例如可以开列鼓励扩展城市的名单。

　　总之，城市化是马克思所阐明的人类自然历史发展过程。城市首先是经济社会活动载体，不必都是行政建置中枢；经济实力和潜能是人口聚居的理由而不是条件；繁荣的小城镇是城市化的起点而不是终点；大城市在城市结构中比重上升是规律现象。当前，消除制度障碍，规制政府行为，提供政策环境，加快吸纳农民进城就业并成为常住人口，发挥城市的社会稳定器、经济加速器功能，是我国应选择的城市化道路。

　　《中国经济时报》 XX年09月01日